A reforma tributária está longe de ser unanimidade, mas tem ao menos um grande préstimo, na visão de boa secção dos especialistas: o termo do PIS e da Cofins a partir de 2027. Essa dupla protagoniza grande secção do contencioso tributário administrativo e judicial do país, com regimes específicos de arrecadação e um inextricável de regras que já somaram mais de 1,2 milénio páginas.
PIS e Cofins fazem secção da cesta de tributos federais que será substituída pela Taxa Social sobre Bens e Serviços (CBS). Em outras palavras: o brasiliano continuará pagando o imposto de alguma forma, mas espera-se que a novidade cobrança seja mais transparente e compreensível, reduzindo o litígio e o gasto das empresas no cumprimento de suas obrigações tributárias.
A Cofins tem a trajetória mais controversa, uma história que remonta a 25 de maio de 1982, quando o portanto presidente João Figueiredo anunciou a geração de um novo tributo da noite para o dia – e com vigência imediata – por meio do Decreto-lei 1.940.
A taxação foi criada com o nome de Fundo de Investimento Social (Finsocial), com alíquota de 0,5% sobre a receita bruta de todas as empresas, e tinha o objetivo de custear um extenso programa social com ações nas áreas de instrução, saúde, sustento, habitação popular e apoio ao pequeno lavrador. O fundo seria gerido pelo Banco Pátrio de Desenvolvimento Econômico, que na ocasião ganhou o “S” de Social e se tornou o BNDES.
Pela forma uma vez que foi criado, uma completa surpresa à quadra, e de maneira autoritária, sem discussão no Congresso, o Finsocial foi chamado pelos críticos de “imposto Malvinas”, em referência à investida da Argentina nas ilhas próximas ao seu território, controladas pela Inglaterra.
Uma pilastra de notas políticas do Jornal do Brasil, reproduzida em vários veículos, dizia: “É o imposto Malvinas. Invade o capital privado na marra”. Outra nota comparava a taxa de 0,5% ao míssil Exocet, também usado na guerra no Atlântico Sul: “É disparada de longe e de surpresa e indene [imune] aos radares da economia e quando atinge o alvo (ou empresas) faz os maiores estragos”.
No exposição à pátria em 25 de maio de 1982, Figueiredo defendeu o fundo para “proporcionar vida digna aos brasileiros”, por meio da “justiça contributiva, que envolve prestações de todos, com a justiça distributiva, pela qual o produto se divide entre os que necessitam”.
À quadra, o Brasil vivia um período de recessão, com fatores externos e internos. O próprio presidente reconheceu o risco de o Finsocial pressionar a inflação. “Sei também, entretanto, que posso contar, para amenizá-la, com a ajuda e a solidariedade das forças da produção e do comércio. Confio, igualmente, na compreensão altruísta dos consumidores”, declarou em transmissão vernáculo em enxovia de rádio e televisão.
As críticas, porém, não foram poucas. Três dias depois, os jornais traziam o contra-ataque do portanto ministro do Planejamento, Delfim Netto, aos empresários: “Desde quando a empresa tem prejuízo com a taxação? A empresa vai é transferir isso para o consumidor”. Acrescentou: “Faz três anos pelo menos que eles vivem exigindo do governo um programa social. Pois bem, o governo fez. E eles queriam que o governo tirasse os recursos de onde?”.
No Quotidiano da Câmara dos Deputados há vários pronunciamentos pedindo a cabeça do ministro por tais declarações. O Judiciário também foi acionado, já que o novo tributo não respeitava o princípio da anualidade, segundo o qual novos tributos só podem ser cobrados no ano ulterior à geração.
Mas Delfim Netto não se deixou atingir: liderou o excitação com a tributo e a defendia uma vez que salvação para resolver os problemas sociais do país. Dias depois os jornais traziam uma espécie de profecia do ministro: “Daqui até o final dos tempos a contribuição do Finsocial será parte integrante do sistema tributário brasileiro”. Ele morreu em agosto de 2024, quando o Congresso discutia a regulamentação da reforma tributária instituída pela Emenda Constitucional 132, de 2023.
Para grande secção das empresas e tributaristas, o Finsocial representou o “final dos tempos” pela dificuldade da legislação. Foram diversas alterações nas regras, sempre antecedidas da expectativa do setor produtivo por sua extinção.
A Constituição Federalista de 1988 confirmou a cobrança de contribuições sociais para custear a Previdência Social – no ano anterior o fundo já não era remetido ao BNDES para gestão de políticas públicas integradas, conforme estudo de 1987 do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
Quando surgiu, o fundo “fazia renascer a esperança de se trabalhar num modelo de política social integrada que supera-se a etapa de aglomerado de programas sociais desarticulados e meramente compensatórios”, dizia o documento. Nessa quadra surgiram vários conjuntos habitacionais, entre eles a Vila Finsocial, que ainda hoje é nome de bairro em Goiânia (GO). Logo o fundo perdeu seu caráter social e passou a integrar o caixa das despesas correntes.
Em 1991, o Congresso aprovou a Lei Complementar 70, que criou a Cofins em substituição ao Finsocial, com o objetivo de financiar a seguridade social. Mas a divergência sobre a tributo gerou tantos conflitos que contribuíram para a geração do instrumento jurídico Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC). A ADC 1/1993 confirmou a norma regulamentadora da Cofins. Entretanto, os litígios permaneceram, muito uma vez que sucessivas atualizações das suas regras.
A Cofins/Finsocial também serviu uma vez que uma “vacina” do empresariado contra novos tributos e estava ainda fresca na memória dos empresários nas discussões sobre a CPMF, que vigorou de 1997 a 2007 com o intuito de ser provisória e financiar ações na espaço de saúde. Houve uma cobrança temporária em 1994, com o nome de IPMF, e depois ela retornou, posteriormente sucessivas prorrogações e promessas de encerrá-la.
“Como imposto definitivo [CPMF], ele será uma catástrofe, pois já existe o histórico que mostra a tendência irreversível de transformar alíquotas tributárias irrisórias em grandes mordidas fiscais. É o caso do Finsocial, criado na década de 80, que começou com 0,5% e quadruplicou em menos de 15 anos”, escreveu em setembro de 1997 o portanto presidente da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), Carlos Eduardo Moreira Ferreira, em cláusula na Folha de S.Paulo.
Compilado da legislação dos dois tributos ocupou 1.246 páginas
O PIS – Programa de Integração Social – foi criado em 1970, junto com o Pasep, programa semelhante voltado aos funcionários públicos. O objetivo era partilhar secção do faturamento das empresas, públicas ou privadas, aos trabalhadores. Foram modificados ao longo dos anos e atualmente a arrecadação é destinada ao Fundo de Esteio ao Trabalhador (FAT) e ao pagamento de abonos anuais.
A origem do PIS não teve muitas controvérsias, até porque seguiu um rito legislativo. Foi enviado em agosto de 1970 pelo portanto presidente Emílio Médici ao Congresso, onde a oposição se limitou a apresentar emendas, já que o projeto era considerado profícuo aos trabalhadores. Foi confirmado por unanimidade em exclusivamente um mês.
As controvérsias surgiram depois. O PIS já incidia sobre o faturamento das empresas quando o Finsocial foi criado, com a mesma base de conta. Entretanto, uma vez que tinham destinação distinta, persistiram no ordenamento jurídico por todas essas décadas.
Com regras próprias e diferentes alíquotas, o PIS/Cofins viraram uma dupla quase inseparável. Em 2012, a Receita Federalista publicou a “Coletânea da Legislação” das duas contribuições, com um totalidade de 1.246 páginas, o que virou motivo de motejo entre tributaristas e parlamentares. Atualmente está disponível no site do órgão a Instrução Normativa n.º 2.121/22, com um compilado de regras do PIS/Cofins de 316 páginas.
PIS e Cofins lideram ranking dos litígios tributários
Independentemente da extensão da legislação, o PIS e a Cofins são responsáveis por grande secção do litígio tributário no país. O estudo “Diagnóstico do Contencioso Tributário Administrativo”, produzido pela Receita Federalista e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) em 2022, mostra que da ótica do processo administrativo fiscal, considerando-se os tributos que ensejam litígios nessa esfera, em primeiro lugar aparecem PIS e Cofins com 20,5% dos casos, seguido do Imposto de Renda de Pessoa Física 14,6%.
Outro estudo, o Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasílico, feito pelo Insper para o CNJ também em 2022, aponta que dentre os tributos ou temas tributários federais que mais demandaram consultas fiscais (um índice que expressa a incerteza dos contribuintes na tradução da legislação), a Cofins aparece em primeiro lugar, com 12,2% do totalidade.
A consultora tributária Maria Carolina Gontijo é uma das entusiastas do termo do PIS/Cofins. Em vídeo divulgado em suas redes sociais, ela destaca que ninguém compreende a legislação e que dúvidas persistem entre pequenas empresas e grandes players do mercado.
Um dos temas que ainda aguarda julgamento no Supremo Tribunal Federalista (STF) é se o Imposto sobre Serviços (ISS) deve ou não ser incluído na base de conta do PIS/Cofins. Tema semelhante foi julgado na chamada “tese do século”, que tratava sobre a inclusão do ICMS na base de conta do PIS/Cofins.
“Se eventualmente tem decisão judicial, permitindo a recuperação de valores pagos a mais, a empresa não devolve para o consumidor. Foi cobrado sobre o consumo, no preço final, o consumidor pagou; mas quem recebe de volta o que pagou a mais é a empresa. Nesse cenário de insegurança jurídica, o penalizado é sempre o consumidor”, afirmou a consultora tributária à Publicação do Povo.
Para ela, a reforma tributária e a unificação do PIS/Cofins e outros tributos federais em exclusivamente uma tributo, a CBS, vai gerar transparência, simplificação e queda nas despesas com litígios judiciais.
Fontes: Exposição presidencial 25 de maio de 1982; Diários da Câmara dos Deputados e arquivos Jornal do Brasil e Jornal do Commercio de agosto e setembro de 1970 e de maio e junho de 1982; Registo Folha de S. Paulo; “Cofins, uma breve história”, de José Antonio Schöntag/FGV Projetos, 2015; “Finsocial: Análise Sumária do Funcionamento 1982/1986, Mozart de Abreu e Lima, Lúcia Pontes de Miranda Baptista e Klécius Ferreira Muniz, Ipea/1987; “Diagnóstico do Contencioso Tributário Administrativo”, BID/Receita Federalista, 2022; Diagnóstico do Contencioso Judicial Tributário Brasílico, Insper/CNJ, 2022; “Da esperança ao triunfo: o estudo da formação de uma nova classe trabalhadora de Goiânia”, de Renatha Cândida da Cruz e João Batista de Deus, 2017.
